Les programmes de soutien de l’État à l’agriculture au Québec

Pour son premier article dans la section « opinion » du New York Times en début e semaine, Mark Bittman proposait son « Food Manifesto for the Future » et élaborait une dizaine d’idées pour prendre la culture, la préparation et la consommation de nourriture moins dommageables, plus productives, plus durables et plus saines. Ses deux premières idées touchaient les subventions versées par l’État. Mettre fin aux subventions à la nourriture transformée et commencer à subventionner ceux qui produisent et offrent de la vraie nourriture directement aux consommateurs.

Quiconque s’intéresse un peu à ce questions doit souvent être confronté à la même question que moi : est-ce la même chose ici ? Depuis quelques mois, avec mon ami, économiste conseil, confident et pusher de chiffres Ianik Marcil on essaie un peu de comprendre quelque chose à toutes les forme de soutien de l’État à l’agriculture au Québec. Ma question de départ était donc simple. « la viande, c’est subventionné à quel pourcentage ». Réponse ? Dur à dire… Les producteurs sont soutenus par de nombreuses mesures telles les subventions directes et indirectes, les quotas de production, les assurances contre les mauvaises récoltes, etc. et la somme de ces aides est assez complexe à calculer. Mais on arrive quand même à quelques conclusions, la principale étant que l’État semble subventionner l’immobilisme.

On sait d’abord qu’au Canada, toutes les productions agricoles, sauf les fruits et légumes (à l’exception des pommes de terre et des pommes), sont soutenues par l’État. L’agriculture canadienne est toutefois beaucoup moins soutenue que dans d’autres pays industrialisés. En fait, le pourcentage total de support aux prix agricoles est en deçà de la moyenne des pays les plus industrialisés mais légèrement plus élevé que ce qu’on retrouve aux États-Unis. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) estime que les divers mécanismes de soutien comptent pour un peu moins de 18% des recettes agricoles, contre plus de 23% et moins de 10% pour l’OCDE et les États-Unis, respectivement. Il faut noter que certains pays industrialisés subventionnent de façon beaucoup plus importante leur agriculture : près de 50% au Japon et plus de 60% en Norvège, par exemple.

Tous les produits ne sont pas subventionnés de façon égale. Le lait est un cas à part: plus de 46% des revenus des producteurs laitiers sont générés par des mesures de soutien au prix de marché (SPM). Autrement dit, on paie presque deux fois moins cher notre lait que s’il était vendu au prix de marché. Les prix d’autres produits sont également soutenus par l’État : la volaille, à hauteur de 14% ou les œufs de plus de 11%. Il faut aussi prendre en compte que les céréales et les légumineuses qui nourriront les animaux d’élevage sont également subventionnées.

Le lait, un cas à part
L’exemple du lait est emblématique du système dans lequel évolue les agriculteurs au Québec. Deux organismes gouvernementaux gèrent la production de lait au Canada : le fédéral gère le lait de transformation (environ 60% de la production laitière) et les provinces gèrent le lait de consommation. Un système de quotas fait en sorte que la production mensuelle de lait est établie par l’État : ces quotas sont un droit de production que les producteurs achètent. La Commission canadienne du lait établit un « prix objectif » du lait basé sur les coûts de production; compte tenu des estimations de la demande sur le marché, on établit alors une quantité maximale pouvant être produite. Les producteurs qui produisent davantage devront alors écouler la production supplémentaire au prix de marché (soit beaucoup trop bas pour faire les frais). Par la suite, chacun des producteurs doit vendre son lait à un syndicat qui en assure la commercialisation et la distribution (au Québec, la Fédération des producteurs de lait, celle-là même qui produit les publicités bien connues, et qui distribuait les berlingots dans nos écoles).

Une autre source importante de soutien de l’État à l’agriculture est le programme d’Assurance stabilisation des revenus agricoles (ASRA), géré par la Financière agricole, organisme financé par le gouvernement du Québec et les producteurs agricoles. La financière agricole avait un budget d’opération de 800 millions de $ en 2010. Le principe est simple : les producteurs assurés reçoivent une compensation lorsque le prix de marché de leur production est inférieure aux coûts de production. L’ASRA soutien les producteurs de bovins, de porcs, d’agneaux, de pommes, de pommes de terre et de céréales, maïs et d’oléagineux. La principale production soutenue – et de loin – est celle de porcs (suivie de celle de bovins ; les autres productions sont marginales en termes de coûts pour la Financière).

En 2010 la compensation totale d’ASRA pour la viande porcine a été de 0,22 $ par kg. Cela ne représente donc pas grand chose sur le prix d’un filet de porc à 15$ le kilo. En revanche, puisque le prix de marché pour les agriculteurs en 2010 était de 1,60$/kg, il s’agit d’une compensation substantielle : près de 14%. Bien entendu, puisqu’il s’agit d’une assurance, les producteurs doivent contribuer à la caisse pour pouvoir bénéficier de cette aide. Il reste qu’on a là d’un cas unique dans l’économie. Même si les producteurs doivent respecter certains critères environnementaux pour  recevoir ces compensations, ce soutien à produire des porcs à perte n’intègre pas les coûts pour l’environnement et n’incite pas les producteurs ni les consommateurs à le faire.

Outre le soutien direct aux prix, diverses autres structures et mesures font en sorte que le prix des aliments que nous payons au supermarché ne reflète pas les coûts réels ou sont plus bas que le prix « naturel » ou le prix de marché qui s’établirait sans l’aide de l’État. La gestion de l’offre, le mécanisme par lequel les producteurs de lait, de volailles et d’œufs ajustent leurs productions en fonction des besoins du marché domestique en est un bon exemple. Les producteurs s’engagent à approvisionner le marché en quantité suffisante et à ne pas produire de surplus (d’où les quotas). De son côté, le gouvernement canadien s’est engagé à limiter l’entrée de produits importés de sorte que les besoins du marché domestique soient comblés principalement par la production canadienne.

Compliqué pour presque rien ?

Ces mécanismes complexes où se multiplient les intervenants (producteurs, syndicats professionnels, agences de fixation des prix, agences réglementaires, ministères, etc.) existe pour à peu près tous les produits agricoles au pays. Des mécanismes extrêmement lourds pour une industrie (culture et élevage) qui ne compte que pour 1,1% de l’économie québécoise et 1,5% de l’emploi de la province (moins de 60 000 employés)… En 2008, une commission d’enquête, la « Commission Pronovost » préconisait la réforme en profondeur du secteur agricole québécois, menacé de sclérose par les multiples structures de mise en marché, de production et de distribution. Le gouvernement n’y a pas encore donné suite.

Il y a certes des raisons nobles et légitimes de protéger à la fois les producteurs nationaux et les consommateurs, mais au final, on dirait bien que ce ne sont que les considérations économiques et de développement (ou soutien) régional qui priment dans les mesures de soutien – les considérations environnementales, malgré quelques changements au cours des dernières années, ne sont que très peu prises en compte – encore moins les questions reliées au bien-être animal. Et les productions maraîchères, qui devraient être au cœur de notre alimentation, ne reçoivent aucun appui.

En soutenant qu’un très petit nombre de productions (et pas les plus saines) et uniquement dans une optique économique, l’État encourage l’augmentation de la productivité et l’industrialisation la production agricole. Parce qu’il faut le rappeler, il faut être gros pour avoir accès aux soutient de l’État. Ce faisant, le développement d’autres productions (que ce soit dans les méthodes ou les produits) est très difficile, couteux et hasardeux. Puisqu’il n’y a à peu près aucune concurrence internationale sur les productions d’origine animale (sauf pour le porc) les producteurs agricoles devraient être incités à innover, à développer de nouveaux créneaux, produits et méthodes de production, mais ce n’est pas du tout ce qui est encouragé. Pourquoi ne pas par exemple compenser les pertes des producteurs qui enverraient leurs vaches dehors ? Celui qui essaierait de réduire les antibiotiques donnés à ces poulets ? Celui qui testerait l’élevage de porcs sans stalles de gestations ? Non. On soutien le statu quo, l’immobilisme, la productivité au prix de la qualité.

Pendant que les grosses industries sont soutenues par l’État, les petits producteurs qui adoptent des façons différentes de faire ne reçoivent pratiquement rien. À l’été 2010, le gouvernement du Québec a promis un maigre 8 millions sur quatre ans pour augmenter d’un cinquième la superficie consacrée à l’agriculture biologique au Québec. C’est tout. Pendant que le revenu des producteurs de porcs est garanti et que lait est subventionné à presque 50%, le producteur de fruits et de légumes biologiques qui me fournit des paniers à chaque semaine, un modèle à suivre de petite entreprise écologique et saine, ne reçoit absolument aucune aide de l’État et c’est la même chose pour les producteurs de viande et d’œufs bio.

Contrairement à presque les autres industries de la province, les producteurs agricoles sont devant un marché fermé et captif. On ne peut pas prétexter la concurrence extérieure pour poursuivre des pratiques polluantes et souffrantes. Si les Québécois souhaitent des élevages plus humains et plus durables, ils ont entre les mains tous les outils pour orienter le développement de ces pratiques.